Изучая текст Отчета по финансовой стабильности за 2015–2017 годы, мы пришли к выводу, что он в числе прочего представляет собой попытку Данияра Акишева повлиять непосредственно на Нурсултана Назарбаева. Судя по всему, глава регулятора жаждет усиления административных полномочий, что невозможно без соответствующего решения президента, которому напрямую подчиняется Национальный банк РК. 

Для доказательства нашего тезиса используем текст документа.

Но вначале напомним читателям, что Отчету по финансовой стабильности за 2015–2017 годы мы решили посвятить целую серию статей. Этот сложный  и многоуровневый документ предназначен  для профессионалов финансового рынка и достаточно сложен для восприятия неподготовленной аудиторией, тем не менее он важен для понимания ситуации в финансовом секторе. Причем имеет значение не только то, что в нем написано, но и то, что не упомянуто или затронуто мимоходом.  Первые две статьи цикла:  «Забыли про Келимбетова?» и «Финотчет: как завести рака за камень».     

Третью статью начнем с подраздела «Финансовое регулирование и обеспечение стабильности» раздела «Карта рисков». Вот что дословно в нем написано  (выделения сделаны нами):

«14. Операционная независимость регулятора является необходимым условием для выполнения поставленных перед институтом задач по финансовой и ценовой стабильности. Повышение независимости регулятора требует наделения его множеством операционных прав, соответствующих возложенным на регулятора обязанностям.

15. Отсутствие права на мотивированное суждение до сих пор ограничивает действенность надзора. В 2017 году Национальный Банк разработал законодательные поправки по внедрению мотивированного суждения в рамках риск- ориентированного надзора, которые планируются к реализации в 2018 году. На практике его эффективное применение потребует развития аналитического инструментария, доступа к данным на уровне займа, развитию моделей кредитного риска.

16. Внедрение многих нормативов Базеля 3, включая LCR и более жесткие требования по капиталу, сталкивается со структурными и институциональными ограничениями на возможности банков по их соблюдению. Требуется фокус на решении структурных и институционных проблем, включая специфические для Казахстана проблемы на рынках фондирования, управления рисками, повышения достоверности отчетности.

17. Действующие механизмы разрешения проблемных банков имеют ряд серьезных недостатков, ограничивающих и снижающих эффективность их применения. В частности, мандат Национального Банка законодательно ограничен и не позволяет использовать инструменты урегулирования, применяемые регуляторами передовых стран. В 2017 году Национальный Банк подготовил пакет законодательных поправок, которые предоставят регулятору права, соответствующие возложенным на институт обязанностям по оперативному урегулированию проблемных банков с минимизацией господдержки и системных последствий».

На наш взгляд,  процитированное выше не требует комментариев, поскольку исчерпывающе демонстрирует позицию Национального банка РК и его председателя. Другой вопрос, что сам факт попытки косвенного давления со стороны Данияра Акишева на Нурсултана Назарбаева свидетельствуют о том, что действия и намерения главы регулятора встречают серьезное сопротивление в государственном аппарате и правящей элите, иначе бы этой теме не было уделено столько внимания в Отчете.

Так, ей в том числе посвящен специальный раздел 8 «Институциональные и структурные проблемы и пути их решения». Ниже процитируем ключевые, на наш взгляд, абзацы из него, излагающие и обосновывающие позицию Национального банка РК (выделения сделаны нами):

«В 2017 году с учетом институциональных и законодательных ограничений и существующей структуры фондирования Национальный Банк продолжил начатую в 2015–2016 годы работу по выработке и принятию комплекса мер, направленных на устранение кризиса и предотвращение его повторения в будущем. Данные меры включают оздоровление системообразующего банка АО „Казкоммерцбанк“, повышение устойчивости иных крупных социально значимых банков, а также изменение регуляторной и надзорной среды для повышения качества и оперативности надзорного реагирования и эффективности выявления, и урегулирования неплатежеспособных банков».

«Поэтому в течение 2016–2017 годов проводилась системная работа по пересмотру надзорной и регуляторной политики Национального Банка в отношении банков. Приоритетным направлением деятельности было проведение анализа и диагностики реального состояния качества активов банков и принятие мер по качественному оздоровлению банковского сектора.

Начиная с 2013 года банки при определении качества займов и формировании провизий по ним руководствуются принципами МСФО, которые дают достаточную свободу для применения субъективных факторов при оценке провизий. Поэтому для диагностики реального состояния качества активов в первую очередь необходимо было выработать универсальную методологию для оценки достаточности провизий. В рамках данного направления Национальный Банк путем инспекторских проверок и дистанционного надзора провел анализ качества ссудного портфеля банков по методике регулятора, основанной на МСФО. В результате были выявлены существенные расхождения в размере убытков по ссудному портфелю, оцененных банками по МСФО и оценкой Национального Банка по собственной методике. По оценке Национального Банка объем неработающих займов значительно выше указанных в отчётности, а ожидаемые убытки по ним существенно превышают сформированные провизии.

Банки, испытывающие недостаток капитала, применяют ряд приёмов для того, чтобы не признавать убытки, связанные с ухудшением качества ссудного портфеля. Наиболее распространёнными из них являются реструктуризация займа путем продления срока погашения и завышение стоимости залога. Продление позволяет банку классифицировать фактически неработающий заём как стандартный и не формировать по нему провизии по МСФО. Завышение стоимости залога позволяет снизить требуемые по МСФО провизии по неработающим займам. Проблема высокого уровня неработающих кредитов усугубляется также низким качеством залогового обеспечения банков в виде имущества и денег, поступающих в будущем, договоров страхования, имеющих множество оснований для отказа в страховой выплате, гарантий физических лиц и небольших предприятий. В отдельных банках доля подобных займов превышала 80% их ссудного портфеля.

Недопровизирование позволяет банкам не отражать действительные потери капитала, связанные с ухудшением качества активов, и сохранять значения достаточности капитала в соответствии с требованиями пруденциальных нормативов. Поскольку нормативы капитала не нарушаются, у Национального Банка отсутствуют законодательные полномочия для принятия решительных мер в отношении таких банков.

Отдельными банками широко практикуется предоставление займов лицам, с точки зрения закона прямо не имеющим признаков связанности, но де-факто, являющимся связанными лицами акционеров либо руководства банка. Связанное кредитование является одним из наиболее грубых нарушений стандартов кредитования, которое позволяет финансировать рисковые проекты акционера без надлежащей оценки кредитных рисков и предоставляет для этого неограниченный долговой рычаг. По мере ухудшения состояния банка, связанное кредитование финансирует схемный капитал, а в дальнейшем становится каналом вывода активов. Проблема с регулированием связанного кредитования вызвана сложностью его выявления, так как формальные признаки связанности легко обойти. Решение проблемы предполагает выявление связанных лиц по косвенным признакам, таким как льготные условия, предоставление займа финансово-неустойчивым заемщикам без качественного залога, перенос бремени доказательства на банк и предоставление регулятору права на надзорное суждение при выявлении связанности сторон.

Распространение этих практик стало возможным из-за множества институциональных недостатков: низкой ответственности руководства банков, аудиторов и оценщиков за качество отчётности, усиления субъективности процесса и роли банков при формировании провизий по МСФО, а также из-за законодательных ограничений применения регулятором надзорного суждения.

Несмотря на серьёзность проблемы, эффективное решение остаётся недоступным, так как Национальный Банк ограничен законодательством в применении мотивированного суждения в рамках надзорных функций. Кроме того, Национальный Банк не обладает необходимым инструментарием для эффективного урегулирования несостоятельных банков, без которых регуляторные меры могут спровоцировать системные риски, а мандат по проведению упорядоченного урегулирования проблемных банков был и остается крайне ограниченным».

Да извинят нас Данияр Акишев и его подчиненные, но в данном случае позиция их ведомства сродни попыткам казахстанских акиматов навести и поддерживать чистоту на территории вверенных им населенных пунктов за счет усиления полномочий лиц, которые за эту чистоту отвечают. При этом они забывают, что чисто не там, где должностное лицо вдруг получает право штрафовать нарушителей по своему выбору и без права обжалования, а там, где граждане приучены не сорить и не сорят.

Именно поэтому намерение главы Национального банка РК нарастить административные полномочия ведомства, даже если данная попытка увенчается успехом на бумаге, обречена в реальной жизни на провал. Просто потому, что многие представители казахстанской элиты де-факто куда более влиятельны, чем Данияр Акишев, несмотря на то, что тот занимает одну из ключевых государственных должностей в стране и решает столь важную для Акорды задачу — спасение и реформирование банковского сектора и всей финансовой системы страны в целом.

Кстати, данный Отчет — явное тому подтверждение, о чем мы уже писали в первом статье этой серии.

«Плач» Данияра Акишева на ограниченность административных возможностей Национального банка РК не ограничивается этими цитатами, однако в силу необходимости экономить время дадим только ключевые абзацы из последующего текста 8 раздела (выделения сделаны нами):

«Замораживание и откладывание решения проблем на более поздние сроки, как это наблюдалось в предыдущие годы, приводит к значительному нарастанию системных рисков в банковском секторе. Поэтому с учетом институциональных ограничений и существующей структуры фондирования, Национальный Банк выработал комплекс мер по устранению кризиса и по предотвращению его повторения в будущем, который включает:

3) разработку поправок в законы Республики Казахстан, которые предусматривают усиление регуляторно-надзорного мандата Национального Банка, закрепив на законодательном уровне требования по оперативному контролю и применению риск-ориентированного надзора. Эта задача будет реализована посредством внедрения риск-ориентированного надзора для банков и эффективного режима урегулирования несостоятельных банков, в соответствии с лучшей практикой и рекомендациями международных организаций».

«Действующий надзорный процесс основан на формализованном подходе, который предполагает принятие мер со стороны Национального Банка только при наличии прямых нарушений банками пруденциальных нормативов или требований законодательства. Однако, как показала практика, банки могут применить различные схемы, которые позволяют им формально выполнять как регуляторные нормативы, так и законодательные требования».  

«Вместе с тем, действующая система выявления и урегулирования неплатежеспособных банков имеет ряд серьезных недостатков, которые в значительной степени ограничивают возможности Национального Банка и снижают эффективность мер по урегулированию.

В частности:

1) Национальный Банк не имеет мандат на осуществление принудительной реструктуризации обязательств неплатежеспособного банка (bail-in), применяемой в международной практике для минимизации государственных расходов на урегулирование и снижения риска „безответственного поведения“ (moral hazard). Действующие законодательные нормы предусматривают только возможность добровольной реструктуризации обязательств с согласия не менее 75% кредиторов. Еще более проблемным является реструктуризация международных обязательств по долговым инструментам (например, еврооблигации), регулируемым в соответствии с законодательством иностранных государств. Реструктуризация данных инструментов подвергает правовым рискам процедуру реструктуризации.

2) Решения Национального Банка по урегулированию неплатежеспособного банка могут быть оспорены акционерами и кредиторами в судебном порядке. Это не соответствует лучшей международной практике. В соответствии с международными Принципами эффективного режима урегулирования (СФС, 2012 год) решения уполномоченного органа по урегулированию не должны подлежать отмене в судебном порядке и ограничиваются вопросами денежной компенсации. Это связано с тем, что акционеры или другие заинтересованные стороны могут намеренно затягивать процесс с помощью судебных апелляций и исков в целях исполнения требований связанных кредиторов и вывода активов акционерами. В результате стремительно снижается стоимость активов и увеличиваются убытки для иных депозиторов и кредиторов, не являющихся связанными сторонами банка.

3) На законодательном уровне не регламентированы процесс идентификации проблемных банков, а также система триггеров для обязательного признания банка неплатежеспособным и принятия мер по его урегулированию. Это приводит к затягиванию принятия решительных мер в отношении проблемных банков, снижает ответственность и мотивацию акционеров банков по капитализации банка, а также подвергает Национальный Банк репутационным и правовым рискам.

5) Применение отдельных инструментов урегулирования в текущем законодательстве требует согласия кредиторов и депозиторов. В частности, требуется согласие в случае передачи активов и обязательств неплатежеспособного банка стабилизационному банку. Это на практике делает передачу невозможной при наличии возражения хотя бы от одного кредитора. Досрочное исполнение обязательств индивидуального кредитора не должно осуществляться, поскольку это ущемляет интересы других кредиторов.

6) Отсутствуют полномочия Национального Банка для признания в судебном порядке недействительными сделок неплатежеспособного банка, имеющих признаки вывода активов. Это ограничивает возможность Национального Банка осуществить возврат активов, выведенных в результате недобросовестных действий банка путем признания данных сделок недействительными».

Завершает 8 раздел перечень того, что хотел бы получить Национальный банк РК от президента. Мы его опустим, но отметим признание главой регулятора того факта, что даже массированная господдержка не способна сделать казахстанские банки конкурентоспособными и дать им возможность выжить. Де-факто это признание подвеодит итоги деятельности Акишева на посту главы регулятора:

 «Однако, как показывает отечественный опыт с кризиса 2008 года, такая поддержка не является достаточной для решения проблем на долгосрочной перспективе и является лишь инструментом кратковременного улучшения финансового положения банков».

Другими словами, говоря прямо, господдержка в прошлом году шести привилегированных финансовых институтов, в том числе «Народного банка Казахстана», обеспечило им и финансовой системе только временную передышку. Новые проблемы, похоже, уже не за горами.