О роли элит в госуправлении

Один из ключевых разделов доклада Всемирного банка о мировом развитии 2017: «Государственное управление и закон» посвящен национальным элитам и их роли в государственном управлении. Он называется: «Когда политической воли недостаточно: власть, переговоры и арена политических действий.

Ниже процитируем ключевые пункты на эту тему из обзора доклада* на русском языке. (Читайте в тему Откуда берутся революции и Что тормозит движение вперед).

  • “В настоящем докладе утверждается, что институты выполняют три ключевые функции, повышающие эффективность политики в интересах развития, – они обеспечивают приверженность, поощряют координацию и укрепляют сотрудничество. Однако почему же так часто эффективность мер политики с точки зрения исполнения этих функций оказывается низкой? Обычно те, кто занимается практической реализацией мер политики, говорят, отвечая на этот вопрос, что правильные меры политики существуют и что их можно было бы реализовать при наличии политической воли в стране. Авторы Доклада утверждают, что те, кто отвечает за принятие решений – элиты, – могут правильно формулировать задачи, но при этом быть не в состоянии осуществлять правильную политику, поскольку в этом случае им пришлось бы бросить вызов сложившемуся равновесию – и нынешней расстановке сил. Таким образом, расстановка сил в обществе может предопределять, к каким именно результатам приведут приверженность, координация и сотрудничество.
  • В конечном счете, эффективность политики зависит не только от того, какие меры политики выбираются, но и от того, как именно они выбираются и осуществляются. И разработка, и осуществление политики предполагают переговоры между различными сторонами. Условия, в которых принимаются решения (политического характера), или арена политических действий – это та среда, в которой различные группы и субъекты взаимодействуют и ведут переговоры по различным аспектам деятельности государства. Достигнутые таким образом итоговые договоренности ведут, в конечном итоге, к изменению официальных правил (законов). Это – та среда, в которой проявляет себя государственное управление. Арены политических действий существуют на местном, национальном, международном и наднациональном уровнях. Они могут быть официальными (парламенты, суды, межправительственные организации, государственные ведомства), традиционными (суды старейшин) и неформальными (закулисные договоренности, личные связи и знакомства).
  • Кто именно ведет переговоры на арене политических действий, и насколько успешно эти переговоры ведутся, определяется влиянием участников этих переговоров, их способностью воздействовать на других за счет контроля над ресурсами, угрозы применения насилия или способности убеждать (влияние de facto), равно как и на основании и посредством существующих норм (влияние de jure). На арене политических действий влияние выражается в способности групп и физических лиц принуждать других действовать в интересах этих групп и лиц и добиваться конкретных результатов. Это один из фундаментальных факторов, повышающих – или понижающих – эффективность политики (вставка O.3).

  • Распределение власти – это один из ключевых элементов, определяющих функционирование арены политических действий. В ходе переговоров по вопросам политики неравное распределение – асимметрия – власти может влиять на эффективность политики. Асимметрия власти не всегда пагубна, и на самом деле она может являться средством обеспечения эффективности – например, за счет делегирования полномочий. Напротив, к числу негативных проявлений асимметрии власти относятся узурпация, клиентелизм и изоляция”.
  • “Изоляция. Одно из проявлений асимметрии власти – изоляция лиц и групп от арены переговоров – может оказаться особенно значимым для безопасности (рисунок O.2). Когда влиятельные субъекты оказываются отстраненными от арены политических действий, некоторые лица и группы могут считать насилие предпочтительным – и рациональным – способом отстаивания своих интересов, как это происходит в Сомали. В результате участники переговоров могут так и не достичь договоренностей (как это происходит, например, в случае срыва мирных переговоров между враждующими сторонами, или когда стороны спора так и не приходят к соглашению)”.

  • “Узурпация. Второе проявление асимметрии власти – способность влиятельных групп узурпировать меры политики и ставить их на службу своим узким интересам – помогает оценить эффективность (или неэффективность) мер политики с точки зрения содействия долгосрочному экономическому росту”.
  • “Узурпация может обойтись экономике достаточно дорого. Фирмы, имеющие политические связи, могут добиваться преференций для себя в сфере регулирования бизнеса, равно как и создавать в этой сфере барьеры, препятствующие выходу на рынок новых компаний, – например, в части доступа к кредитам, смягчения требований к лицензированию, энергетических субсидий или импортных барьеров. Это может блокировать конкуренцию и приводить к неправильному распределению ресурсов, что негативно отражается на инновациях и производительности”.
  • “Хотя экономика страны может расти и без существенных изменений в характере государственного управления, неясно, в течение какого времени такой рост может быть устойчивым. Рассмотрим случай стран, явно попавших в ловушку развития.. Вопреки тому, что предсказывают многие теории, тенденция к сближению стран с низким и средним уровнями дохода со странами с высоким уровнем дохода не прослеживается. Факты свидетельствуют о том, что для стран с любым уровнем дохода существует риск стагнации экономического роста. Что же мешает тем или иным странам перейти на более эффективную стратегию роста, если нынешняя стратегия роста исчерпала себя? В центре внимания рекомендаций по вопросам политики, которые получали эти страны, находились, за редкими исключениями, непосредственные причины, подтолкнувшие их к преобразованиям, например, проблемы эффективности распределения ресурсов или модернизации промышленности. Реальная же проблема может, однако, носить политический характер: влиятельные субъекты, извлекавшие выгоду на раннем или нынешнем этапах роста (например, на фактороемком этапе роста), могут противиться переходу к иной модели роста (например, основанной на выходе новых компаний на рынок, конкуренции и инновациях в процессе “созидательного разрушения”). Эти субъекты могут влиять на меры политики – узурпировать их и ставить на службу собственным интересам. Во вставке O.4 приводится пример политических проблем, возникающих при переходе к другой стратегии роста, – пример касается инвестиций в обеспечение экологической устойчивости”.

  • “Клиентелизм. Третьим проявлением асимметрии власти является клиентелизм – политическая стратегия, для которой характерно предоставление избирателям материальных благ в обмен на их поддержку. Эта стратегия помогает понять, почему меры политики, направленные на обеспечение социальной справедливости, зачастую оказываются неэффективными. Хотя меры политики, способствующие социальной справедливости, потенциально способны – в средней долгосрочной перспективе – оказать благотворное влияние на экономический рост, они могут задевать интересы отдельных групп, особенно в краткосрочной перспективе. Те, кого затрагивают меры политики, ориентированные на повышение социальной справедливости, могут быть озабочены перспективой потери ренты или относительного снижения своего влияния, и, соответственно, могут пытаться препятствовать принятию или реализации таких мер. Если уровень неравенства в обществе высок, о проявляется в том, что разные группы имеют разные возможности влиять на процесс принятия решений, что еще более закрепляет неравенство. Клиентелизм ведет к ослаблению приверженности долгосрочным программным целям – в этих случаях подотчетность постепенно становится предметом купли-продажи”.

Процитированные выше абзацы из обзора на русском языке Доклада Всемирного банка в очередной раз доказывают, что казахстанские проблемы отнюдь не уникальны. Соответственно, направления, по которым должны двигаться государства и правящие элиты, чтобы их решить (преодолеть), также схожи. Однако конкретный набор методов, решений, механизмов, идей, субъектов и так далее будет уникален для каждой страны.

На сегодняшний день в Казахстане те, “кто отвечает за принятие решений – элиты, – могут правильно формулировать задачи”, но при этом “не в состоянии осуществлять правильную политику, поскольку в этом случае им пришлось бы бросить вызов сложившемуся равновесию – и нынешней расстановке сил”. Соответственно “расстановка сил в обществе”   предопределяет, к каким именно результатам приведут приверженность, координация и сотрудничество”. В нашем – казахстанском  – случае – к нулевым.

Причины, по которым это происходит, общеизвестны и не оспариваются даже самой Акордой. В 90-х годах прошлого века концентрация власти в руках одного человека и людей, которые составляли его ближайшее окружение, существенно поспособствала преодолению постсоветского социального, экономического, политического кризисов в Казахстане. То есть  “асимметрия власти не всегда пагубна, и на самом деле она может являться средством обеспечения эффективности – например, за счет делегирования полномочий”. Однако позднее, государственная вертикаль забронзовела, стала самодостаточной, ориентированной исключительно на самосохранение и сохранение конкретных лиц у власти: “Напротив, к числу негативных проявлений асимметрии власти относятся узурпация, клиентелизм и изоляция”.

Факт, что “распределение власти – это один из ключевых элементов, определяющих функционирование арены политических действий. В ходе переговоров по вопросам политики неравное распределение – асимметрия – власти может влиять на эффективность политики”, теперь осознается многими в Казахстане, но пока не стал важным для правящей элиты. Во многом потому, что она  некачественная, поскольку озабочена не самосохранением, то есть с расчетом на длительный период времени, а самовыживанием, то есть сейчас и сегодня.

Еще раз утверждаем, что при желании эксперты Всемирного банка в своем докладе «Государственное управление и закон» легко могли ограничиться ссылками на практику одной страны, а именно Республики Казахстан, чтобы проиллюстрировать, как изоляция, узурпация и клиентелизм  наносят гигантский вред странам, национальным экономикам, политическим системам и населению. Похоже,  теперь впереди пора выяснения, кто виноват – неизбежный этап в развитии любого государств и политической системы на этапе стагнации.

Всемирный банк  виновников обозначил так: «Реальная же проблема может, однако, носить политический характер: влиятельные субъекты, извлекавшие выгоду на раннем или нынешнем этапах роста (например, на фактороемком этапе роста), могут противиться переходу к иной модели роста (например, основанной на выходе новых компаний на рынок, конкуренции и инновациях в процессе “созидательного разрушения”). Эти субъекты могут влиять на меры политики – узурпировать их и ставить на службу собственным интересам”.

Пока Акорда в поисках виновных активно пытается перевести стрелки на высокопоставленных коррупционеров и плохо работающих топ-менеджеров, однако это получается все хуже и хуже. Очевидно, что рост недовольства и протестных настроений в Казахстане будет продолжаться, и когда он прекратится, предсказать невозможно. Другое дело, что он  не будет вылиться в массовые публичные акции, которые жестко пресекаются властями, и организаторы которых демонстративно репрессируются. Но это сохранение внутриполитической стабильности в данном случае весьма условное, так как казахстанцы начинают массово искать иные пути решения своих проблем. В частности наиболее активная часть эмигрирует, а менее активная – отгораживается от страны, категорически отказывая властям в какой-либо поддержке.

*Всемирный банк. 2017 год. Доклад о мировом развитии 2017. Государственное управление и закон.  Обзор. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. Лицензия: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

0 комментариев

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *